L’avvicinamento al referendum sulla giustizia è ormai giunto al giro di boa. Il dibattito, nonostante gli appelli del Presidente della Repubblica, ha abbandonato ogni velleità giuridica e i pochi tentativi di entrare nel merito della questione vengono liquidati come soporiferi (chiedere a Carofiglio per conferma).
Per cercare di mettere in ordine le cose ho intervistato Pier Francesco Bresciani, dottore di ricerca in diritto costituzionale presso l’Università di Bologna.
Ma prima riepiloghiamo brevemente cosa prevede la riforma:
- separazione delle due carriere nella magistratura, quindi pubblici ministeri (pm) e giudici seguirebbero un percorso differenziato senza possibilità di effettuare passaggi dall’una all’altra funzione, cosa già, peraltro, molto disincentivata e rara;
- sdoppiamento del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), l’organo di autogoverno della magistratura. Con la riforma si vorrebbero creare due CSM, uno per ognuna delle carriere, con la stessa composizione di quello attuale, quindi 2/3 di membri togati, ossia giudici per uno e pubblici ministeri per l’altro, e 1/3 di membri laici, ovvero avvocati o professori ordinari di diritto eletti dal Parlamento;
- creazione di un’Alta corte disciplinare, composta da 15 membri, di cui: 3 nominati dal Presidente della Repubblica, 3 sorteggiati da una lista composta dal Parlamento riunito in seduta comune, 6 sorteggiati tra i magistrati che svolgono la funzione giudicante (con almeno vent’anni di servizio e che abbiano svolto funzioni di legittimità), 6 sorteggiati tra i magistrati che svolgono la funzione requirente (i requisiti sono i medesimi richiesti ai magistrati giudicanti)
- introduzione del sorteggio come strumento di selezione dei membri dei CSM e dell’Alta corte disciplinare
Uno dei punti principali della posizione del ‘sì’ è la mancata realizzazione del giusto processo. È davvero così? Il sistema italiano pone l’imputato in una condizione di strutturale svantaggio?
No, non c’è alcuna condizione di “svantaggio strutturale”. Questa posizione dei sostenitori del sì tende a confondere, per me, il tema del giusto processo con quello dell’organizzazione della magistratura.
L’art. 111 della Costituzione e l’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo stabiliscono alcune regole fondamentali di un processo penale “giusto”, ad esempio dare tempo sufficiente per preparare la difesa, avere la possibilità di interrogare testimoni alle stesse condizioni dell’accusa, ecc… Queste regole riguardano il modo in cui devono svolgersi i singoli processi, ma non impongono un modello generale di disciplina né del processo penale né, tantomeno, dell’organizzazione giudiziaria, tanto che lo stesso standard costituzionale di “giusto” processo è condiviso in Europa da sistemi con carriere unite e separate e, addirittura, da sistemi che adottano modelli processuali con fasi di stampo inquisitorio (in cui esiste un giudice istruttore, oltre al PM, che svolge attivamente le indagini e decide se si procederà al dibattimento).
Né la Corte costituzionale né la Corte europea dei diritti dell’uomo hanno mai considerato l’appartenenza di tutti i magistrati allo stesso ordine un elemento idoneo a mettere in discussione la terzietà e imparzialità del singolo giudicante.
Se così fosse, del resto, per avere processi “giusti” dovremmo separare le carriere di tutti i giudici che svolgono funzioni diverse (nelle varie fasi e gradi di giudizio)!
Lo “svantaggio strutturale” lamentato da alcuni sostenitori del sì dipende in realtà dalla percezione di colleganza tra pubblica accusa e giudicante, in quanto entrambi magistrati. Questo senso di colleganza, però, non penso verrebbe meno nemmeno in caso di vittoria del sì, dato che i PM continuerebbero a essere parte pubblica e, soprattutto, a perseguire la stessa finalità ordinamentale dei giudicanti, ossia l’accertamento dei fatti nell’interesse della legge. Al di là dei loro effetti sulla psicologia dei difensori, questi elementi di comunanza di fondo tra la funzione di PM e giudicanti rappresentano in realtà importanti garanzie istituzionali anche per gli imputati, specialmente per quelli che non possono permettersi una buona difesa.
Il “partito” del ‘no’ afferma che distinguendo fra magistratura requirente e giudicante si incrinerebbe la cultura giuridica condivisa e il PM si trasformerebbe in un superpoliziotto. Quella suggerita è una prospettiva verosimile o rappresenta un’eventualità remota?
Sì, io penso che possa rappresentare una prospettiva verosimile almeno sotto due aspetti.
Primo: mi convince molto l’argomento della “comune cultura della giurisdizione”, avanzato nel dibattito pubblico da molti giudici, secondo cui l’aver esercitato nel corso della loro carriera sia funzioni di PM che di giudicanti, anche solo per brevi periodi, avrebbe permesso loro di svolgere meglio la propria attività.
Penso che, in generale, l’iperspecializzazione rischi di far perdere di vista alle persone il senso complessivo del loro lavoro e che questo sia poco desiderabile, a maggior ragione per una funzione pubblica così importante come quella giudiziaria.
Secondo: mi sembra che una corporativizzazione del pubblico ministero rischi di aggravare alcune tendenze, denunciate anche dai sostenitori del sì, a comportarsi solo come un accusatore. In base alla legge, infatti, i pm sono tenuti a cercare prove anche a discolpa dell’imputato. Devono capire, cioè, cosa è successo davvero. Per molti sostenitori del sì, queste previsioni sono già ignorate dai pm nella pratica, senza che ciò incida minimamente sulle loro valutazioni di professionalità.
Dubito fortemente, però, che un CSM composto per 2/3 da pm potrà garantire al riguardo valutazioni di professionalità più adeguate rispetto a quanto non possa fare un CSM, come quello attuale, in cui i pm sono solo 6 (su 33). Sotto entrambi questi aspetti, insomma, penso che il rischio della “crescita ipertrofica dell’accusa”, che è un problema soprattutto culturale, si contenga meglio con un PM più a contatto con i giudicanti, non meno.
La riforma prevede lo smembramento del CSM in tre organi distinti (un CSM per ciascuna delle due carriere e un’Alta corte disciplinare), quali sarebbero le ripercussioni di una operazione di questo tipo? Il bilanciamento tra potere esecutivo e giudiziario verrebbe intaccato?
Per rispondere occorre distinguere tra i due CSM e l’Alta Corte disciplinare. In termini puramente numerici, i due CSM manterrebbero infatti essenzialmente gli stessi rapporti di forza di oggi perché continuerebbero a essere composti per 2/3 da membri scelti tra i giudici e per 1/3 dai politici.
Nella sostanza, però, uno spostamento di equilibrio potrebbe derivare dalle diverse modalità di selezione delle due componenti: mentre i giudici sarebbero sorteggiati tra tutti i magistrati – o, comunque, tra un’ampia porzione di essi -, rischiando di risultare una componente frammentata, oltre che priva di qualsiasi legittimazione, i membri individuati dalla politica sarebbero sorteggiati da un elenco più ristretto compilato dal Parlamento in seduta comune.
Siccome la riforma non prevede né un numero minimo di persone da inserire in questo elenco né una maggioranza qualificata per la sua compilazione, è possibile che la parte laica sarà più politicamente compatta e, quindi, più incisiva nelle dinamiche di funzionamento dell’organo rispetto alla componente giudiziaria.
Questo rischio dipenderà comunque dalle leggi di attuazione e dall’effettiva capacità della componente dei magistrati di riorganizzarsi in sede al CSM una volta sorteggiata.
Dove invece il rapporto di forza cambierebbe sin dal piano numerico è nell’Alta Corte disciplinare, composta per 2/5 da laici scelti dalla politica (Parlamento e Presidente della Repubblica) e per 3/5 da giudici. Nella pratica, questo comporterà che mentre nell’attuale sezione disciplinare del CSM, composta da 2 laici e 4 giudici, è necessario che votino con i laici almeno 2 giudici su 4 per infliggere una condanna disciplinare, in seno all’Alta Corte sarà sufficiente 1 giudice su 3.
Tutto ciò non significa, a mio parere, che sussista un rischio di assoggettamento della magistratura alla politica, come talora i sostenitori del no hanno paventato, ma semplicemente che la politica potrebbe incidere un po’ più di quanto non possa fare oggi sulla loro attività e le loro carriere.
Secondo i dati pubblicati dal CSM non sembra emergere una connivenza tra magistratura e Sezione Disciplinare del CSM. Allora a quale esigenza risponde la creazione dell’Alta corte disciplinare?
Concordo con questa lettura. I dati relativi all’ultimo triennio di attività della Sezione disciplinare del CSM mostrano un sistema disciplinare funzionante e, tra l’altro, un Ministero della giustizia tendenzialmente acquiescente.
I circa 200 provvedimenti adottati si dividono quasi a metà tra condanne e assoluzioni; di queste ultime, solo meno di 20 sono state impugnate dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, per metà dal Procuratore generale e per l’altra metà dal Ministro della giustizia. Questi numeri indeboliscono molto per me sia l’argomento della “connivenza” tra pm e giudicanti sia la persuasività delle critiche del Governo, che non deve aver trovato i provvedimenti di assoluzione così inaccettabili, dato il basso numero di impugnazioni.
A fronte di questi dati, i sostenitori del sì replicano in genere facendo riferimento al fatto che ci sarebbero in realtà moltissimi esposti archiviati senza nemmeno dare avvio al procedimento e, dunque, non risultanti nelle statistiche pubblicate.
Al di là dell’assenza di numeri precisi al riguardo, anche questo argomento non mi sembra molto convincente. La Costituzione garantisce infatti al Ministro della giustizia il potere di esercitare l’azione disciplinare, forzando l’avvio del procedimento, potere che permetterebbe già di evitare archiviazioni arbitrarie.
Per questi motivi, le vere ragioni dell’introduzione dell’Alta Corte mi sembrano piuttosto da ricondurre alla volontà di stabilire nuovi equilibri tra parte politica e giudiziaria nell’esercizio del potere disciplinare, mutamento che conseguirebbe sia alla modifica delle proporzioni tra componenti del collegio disciplinare, di cui parlavamo già prima, sia alla limitazione dell’impugnabilità dei provvedimenti disciplinari dinanzi alla stessa Alta Corte (in diversa composizione).
Il sorteggio è uno degli aspetti più controversi della riforma. Infatti, viene riconosciuta l’utilità del sorteggio nell’emancipare i membri del CSM dalle dinamiche correntizie. Tuttavia, anche dopo l’entrata in vigore della riforma, le correnti continuerebbero a esistere e potrebbero intensificare la loro attività per garantirsi una maggiore possibilità di presenza nel CSM. Come si risolve questa contraddizione? Il sorteggio rischia di essere un male peggiore del problema che si propone di risolvere?
Il sorteggio è un male peggiore del problema non perché potrebbe rafforzare le correnti, ma perché costituisce una regressione democratica della nostra società. Le correnti sono infatti una conseguenza normale della scelta della Costituente di prevedere l’elezione dei componenti del CSM, modalità di selezione che, a sua volta, è la normale conseguenza del principio democratico, in base al quale gli organi di amministrazione devono godere di una qualche forma di legittimazione dal basso della comunità da amministrare.
Il dibattito attuale è concentratissimo sulle degenerazioni del sistema correntizio, ma è importante ricordare che all’inizio della storia repubblicana l’associazionismo dei magistrati ha contribuito in modo significativo ad attuare la Costituzione. Questo associazionismo ha infatti facilitato il superamento dell’impostazione interpretativa dei primi giudici delle più alte magistrature, che si erano formati durante lo Stato liberale o, peggio, durante la sua involuzione fascista e operavano in tendenziale continuità con quelle tradizioni. La democratizzazione dell’ordine giudiziario ha, cioè, già mostrato il suo valore, e non mi convince l’idea che il modo giusto per combattere le sue degenerazioni sia ridurre la democrazia.
Ci sono poi alcuni sostenitori del sì che negano la necessità di una legittimazione dal basso del CSM, perché esso sarebbe un organo chiamato a fare valutazioni tecniche. In tutta onestà, non riesco proprio a considerare “tecniche” valutazioni su chi risulti essersi “distinto per cultura giuridica” o sia “particolarmente adatto a funzioni direttive” (entrambi criteri previsti dalla legge per il conferimento di alti uffici direttivi).
Se non si cambiano i criteri, queste decisioni rimarranno, in senso lato, politiche anche dopo l’introduzione del sorteggio, semplicemente saranno prese da persone prive di qualsiasi legittimazione, le quali, se non già parte di una corrente, potrebbero essere spinte ad avvicinarvisi per ragioni, a questo punto per davvero, solamente opportunistiche.
In questa prospettiva, per tornare alla tua domanda, il rischio che vedo non è tanto quello di rafforzare le correnti, ma di rafforzare la loro concezione peggiore di strumenti di gestione del potere a danno di quella migliore di luoghi di partecipazione dove sviluppare, con metodo democratico, concorrenti filosofie della giurisdizione.
Ad oggi la riforma rappresenta un’intelaiatura rudimentale che verrà resa operativa da numerose leggi ordinarie. Incorriamo nel rischio di delegare il Governo a dare attuazione a una serie di norme di cui non conosciamo nulla?
Sì, anche questo rischio c’è. Ovviamente è normale che la disciplina costituzionale richieda un’attuazione da parte del legislatore ordinario. Il fatto che la riforma non definisca nel dettaglio tutti gli aspetti del funzionamento dei nuovi organi e delle modalità per la loro composizione non rappresenta, cioè, un problema di per sé.
Il problema è che la riforma delega al legislatore anche alcuni elementi che condizioneranno fortemente i suoi effetti ordinamentali, come, ad esempio, il numero minimo di soggetti da inserire nell’elenco compilato dal Parlamento tra cui saranno sorteggiati i componenti laici dei CSM e dell’Alta Corte o le maggioranze richieste per la sua compilazione.
Penso che una buona riforma non dovrebbe lasciare elementi strutturali come questi a decisioni parlamentari da prendere a maggioranza semplice, specialmente in un ambito così sensibile per le democrazie costituzionali come quello della garanzia dell’indipendenza e autonomia della magistratura.
Il senso di avere una Costituzione, in fondo, è proprio quello di sottrarre questo tipo di scelte fondamentali alle maggioranze politiche del momento. Può anche darsi, naturalmente, che le future maggioranze politiche attuino la riforma in modo da sfatare tutte le preoccupazioni dei sostenitori del no, e speriamo che sia così se vincerà il sì. Visti i tempi che corrono per lo Stato di diritto e le democrazie occidentali, però, non mi sembra il momento migliore per fare salti nel vuoto.
